《向德国城市学习——德国在空间发展中的挑战与对策》一书对德国在城市与空间发展中所面临的挑战和相应策略进行了总结，为中国的规划学者提供了多方面的视角和信息。在各个篇章中，作者结合不同城市与区域的具体情况进行了详尽的描述。从德国在城市与区域发展的经验中可以发现，如果城市和空间规划希望保障并改善所有居民的生活质量，就必须在总体上把握经济、生态、社会乃至文化层面的挑战，并采取整合性的策略来引导城市和区域发展。
本书旨在揭示德国在国家、区域和地方的多元合作框架下所采取的空间规划实践，精心设计的制度和政策在空间发展过程中起到了良好的促进作用，特别是促使大城市与中小城市实现了共同协调发展，使德国形成了平衡发展的基本空间格局。
经作者及出版社授权，本号从9月10日开始陆续推送该书的案例部分内容。
系列文章
向德国城市学习②德国中小城镇在国土开发中扮演的重要角色
向德国城市学习④雷根斯堡——在世界文化遗产中进行规划与建设
向德国城市学习⑤康斯坦茨——通过资源友好的城市发展来实现城市性
第26章：巴尔尼姆县——地处大都市区边缘的无规划发展？
26.1.1 巴尔尼姆县的区位和面积
巴尔尼姆县是勃兰登堡州14个县当中的一个，行政区面积为1472平方公里，在勃兰登堡州各县中排倒数第二。不过按照人口计算，整个州只有四个县的人口数量高于巴尔尼姆县。巴尔尼姆县位于北部的乌克马克县和南部的柏林之间（图1, 图2）。这一区位对于巴尔尼姆县有着重要的意义：该县位于德国人口密度最低的乡村地区和德国最大的城市之间，这一特点从很多层面影响到了这个县的内部结构。如今巴尔尼姆县的景观是从冰河时期最后阶段的15000年前发展而来的，地势相对平坦，有很多湖泊，林地和沙质土壤的比例较高。这种多元的景观特色再加上人口密度相对较低的条件，使得如今巴尔尼姆全县约有三分之二的土地处于各种类型的景观保护状态之下。
图片来源：Kreisverwaltung Barnim.
图2 巴尔尼姆县与柏林和勃兰登堡州的位置关系
图片来源：https://de.wikipedia.org/wiki/Landkreis_Barnim
26.1.2 人口发展
自从1990年国家统一以来，巴尔尼姆县的人口发展状况比较典型地反映了柏林周边、勃兰登堡州各县的发展情况。1990年代的人口发展出现显著扩张，但是后来增长速度不断减慢，而且这一趋势预计在未来还会继续。不过也有观点认为，到2030年的时候，该县的人口数量会明显高于1990年的情况。尽管巴尔尼姆县通过位于柏林大都市区的边缘这个区位条件获益，但是整个勃兰登堡州的人口发展则更多受其腹地的情况影响。整个勃兰登堡州的90%国土面积的地区，其人口数量在统一之后出现了急剧的下降。造成这一情况的原因有两个：一是大量的人口外流导致了净迁出率，二是留下来人们的出生率也急剧下降。除了1990年代后一半这个时期以外，勃兰登堡州在整体来人口一直在持续减少。而且最近的人口预测也没有任何迹象表明人口减少的趋势会停止（Landesamt für Bauen und Verkehr, 2012）。表1也显示出巴尔尼姆县内各部分人口发展不平衡的状况。县里面人口增长部分基本上是那些直接与柏林接壤的南部地区。该地区受益于柏林发展的溢出效应（spill-over effects），涵盖的范围大约占巴尔尼姆县的1/3左右；该县其余2/3的部分则属于大都市区腹地，这部分在统一之后人口数量一直不断下降。预测表明将来的发展趋势也是如此。预计到2030年，生活在巴尔尼姆县“大都市区腹地”部分的居民数量会比1990年下降近30%。到了2030年，这2个部分的人口比例会完全颠倒过来（1990年时“大都市区腹地”的人口数量超过南部地区）。资料来源：Bundesagentur für Arbeit, 2013过去20年中，虽然巴尔尼姆县的人口在整体上有所增长，但当地的就业机会却完全没有增长。统一之后，这里的工作机会持续下降了整整15年。到2005年为止，工作机会与当初相比大约减少了四分之一。不过2005年之后，就业机会开始渐渐出现一定增长，现在当地的就业机会恢复到了21世纪初的水平。 如果把巴尔尼姆县的人口和就业机会的发展情况综合起来，我们就能清楚地看到以下趋势：人们越来越愿意选择到这里居住，而非在当地工作。26.1.3 巴尔尼姆县的经济情况
巴尔尼姆县某些区域（特别是埃伯斯瓦尔德山谷[Eberswalde valle]）的工业生产历史超过400年（主要是在金属加工领域）。但从整体来说，巴尔尼姆县从来都不是一个工业中心。如今医疗领域在巴尔尼姆县的经济发展中占有重要地位，医院、诊所、相关医疗服务和物资生产等机构共提供了全区约六分之一的就业机会 。 虽然巴尔尼姆县位于柏林边缘，但以前农业一直在该地区的经济中（直到再次统一的时候）占有重要作用，该部门提供的就业机会在各部门中排第二。不过自从1990年以来，从事农业的就业人数已经减少到不足1000人，仅占全部劳动力总数的大约2%。第二产业（制造业和建筑业）的就有机会则占约24%。在经历了1990年代的超高速增长之后，第三产业如今为该地区人口提供四分之三的就业机会。再加上可再生能源部门提供的工作机会正不断增多，巴尔尼姆县的经济确实在未来有发展潜力，不过这种潜力还没有体现到地区GDP规模和家庭收入水平上面。尽管巴尔尼姆县具备发展潜力，但是该地区自统一以来经济上一直面临高失业率的挑战。2005年之前，该地区的就业机会一直下滑，从56000个下降到了40000个。而2005年之后，尽管经历了世界性的金融和经济危机，全县的劳动力市场却取得了不错的成绩。2012年，该地区的就业机会恢复到了44000个。在这里工作的人们有三分之二都是生活在巴尔尼姆县之外，而巴尔尼姆县当地居民中也有近50000居民是在外地工作（大多数是在柏林地区），人们每天都会通勤上下班。正如上文所指出的，该地区的劳动力市场正在缓慢发展，同时也保持了一定的人口增长，但这些并没有导致失业率急剧上升。不过直到最近失业率才下降到10%以下，2013年底该县的失业率为8.8%（南部地区失业率为6.3%，整个北部地区失业率则为13.1%）【资料来源：Bundesagentur für Arbeit, 2013】。尽管失业率和失业人口数量正在下降，但是数据显示长期失业的人口数量却在上升。如今经济结构正在发生变化，对专业技能方面的教育背景要求提高，这也让那些很久没有工作过的人越来越难找到一份工作重返职场。这就导致了以下现象：当地虽然失业程度相当高，但是住在巴尔尼姆县的人们却不一定有能力填补某些空缺的职位。因此，该县和区域劳工局联合成立了一个由地方机构组成的合作网络，希望相互合作为当地居民组织各种教育培训活动。巴尔尼姆县正在努力使当地职业学校的培训项目和当地商业团体所需要的培训内容相互结合起来。如今，该县的社区学校已经能够按照个别企业的需求，为他们量身打造培训项目和课程。埃伯斯瓦尔德应用技术大学（Eberswalde University of Applied Sciences）也是这个区域网络的合作伙伴之一，尽管这所大学只有2000名学生，但是这也促使他们特别强调根据周围地区环境的特定情况来调整自己培训目标和内容，注重寻找可持续的教育培训方案，并保护当地高品质的景观资源（图3）。
图3 埃伯斯瓦尔德应用技术大学的图书馆，Herzog& de Meuron事务所设计
图片来源：Hochschule Eberswalde
26.2 巴尔尼姆县的治理情况
跟德国其他联邦州的情况一样，只要是在合法的范围内，巴尔尼姆县也拥有在自己行政区域内自治的权利。在德国的政治体制中，县级单位一般要负责地方社区政府在行政管理和财务方面无法独立承担的工作，这涉及到包括医院、中学教育、职业学校、垃圾处理、公共交通等方面，另外还要为有需要的人士提供的社会服务。除了这些工作之外，巴尔尼姆县的职责还包括依法监督地方社区政府在其行政范围内所开展的活动，这也包括是否批准那些地方制定的土地利用规划。与德国其他的县级单位一样，巴尔尼姆县也有自己的议会，其成员是由全县人民选举出来的。议会是决策机构的主体，该县的行政长官本身也是议会的成员之一，不过本身具有的决策权力相对有限。在德国，政府的财政问题内容相当复杂，涉及一整套详尽的权力系统，该系统规定了政府在征收税款和其他款项方面的权力，此外还包括在转移资金时所要遵循的管理条例。这些条例对于平级的联邦州之间、以及对上下级不同政府间的资金流动都有明确的规定。巴尔尼姆县的收入有两个主要来源，一是联邦和联邦州的拨款（约占65% ），二是县域内部地方社区政府的税款（约占30％）。一部分由联邦和联邦州拨付的款项可以由县政府自由决定，另一部分拨款则要符合特定的使用目的，比如进行专门的投资或是维持学校开支。地方社区由于享受了县级单位提供的各项服务，也需要向县级单位交税。县级单位另外剩余的约5%财政收入，来自其为客户提供的各项服务（如垃圾处理和发放建筑许可等）所收取的费用，县政府本身不自己征收税款。从平衡收支、坚持量入为出以避免贷款来看，巴尔尼姆县堪称表率。但是这样的预算政策也给该县的发展提出了新的挑战，因为向社会提供服务的资金比例占据了该县支出最大的部分。尽管这些社会服务规定的具体财政细节是由联邦州一级的决策机构决定的，但县政府却是提供服务的主体，主要负责向居民提供那些个人不适合承担、但是又确实需要的社会服务。为这部分工作人员支付的工资占了该县支出金额的17%。26.3 巴尔尼姆县自重新统一以来的发展情况
重新统一以来，巴尔尼姆县并没有发生什么重大的社会经济变化。在这段时间里，人们出台了各种推动该县发展的政策。从区域相关空间规划政策的角度来看，本文作者认为1990年以后发展可以分为三个阶段，每一个阶段都有其自身的鲜明特点。围绕这些特点，我们将对当地社区、县这些地方机构、联邦州与区域层面这些跨地方机构所出台的治理和管理政策进行分析。26.3.1 第一阶段：1990—1998年
德国于1990年10月重新统一，此后前东德地区的地方社区获得了管理自身事务的权利，这是之前所没有过的。不过对于空间规划事务而言，地方社区在获得了这种新的法律地位以后有时也会产生错误的认识，把这种权利理解成在空间规划时地方社区在辖区内有绝对的自由在辖区开展规划，完全不必受更上级政府的控制，也不用遵循上层政府的规划指导方针或目标。早在1990年统一进程正式结束之前，投资者就已经开始选择寻求地方社区的同意，而不是先去申请建筑许可，他们直接与地方社区政府接触，寻求必要的支持。一般说来，只要有人有兴趣开发新的住宅和商业用地，当地社区都会给予积极的回应，因为有了更多的居民就意味着能够征收更多的个人所得税，在德国这是地方社区政府重要的税收来源。如果有更多的企业入驻，也可以为地方贡献更多的企业所得税，并为当地居民提供急需的工作机会。事实上，这一美好的愿景在巴尔尼姆县南部那些尽量靠近柏林的几个社区身上确实实现了。但是位于该县北部的那些社区则远远没这么幸运，很多美好的希望都落空了。有时候这些社区在支付了编制土地利用规划的费用以后，却等不到什么实际的开发项目。即使如此，他们还不得不向交通和其他公共基础设施投资，以确保那些有可能实施的项目能够尽快落实。然而不幸的是，那些有开发意向的建设项目并没有按照预期进行实现。造成这些情况发生的原因是：上级政府和管理部门本来可以在空间规划方面加以监督和控制，但是要么是应有的监督并不到位，要么就是相关的监督工作本身还处在准备过程中。无论是在联邦州层面还是在地方规模，制定规划体系发展的工作只要有什么进展就会面临广泛的质疑。除此之外，州和区域层级的规划一直被人们看作是地方社区治理权限的侵害，认为这种治理权限受宪法保障，直到今天这种看法还是很有市场。这种情绪在“柏林-勃兰登堡”大都市区空间发展的筹备过程中变得更为凸显，因为规划对各个地方社区的增长（发展）目标都进行了明确的规定，这意味着在之后的开发中，如果地方社区政府制定的土地利用规划有超出这些增长目标的地方，将不会有任何获批的机会，而规划许可恰恰是获得建筑许可证的前提。在这一大背景下，巴尔尼姆县于1995年制定了自己的综合空间规划战略。很明显从法律的角度上看，这个规划文件并不能代替州和区域层面针对空间规划提出的法定规划引导。不过，我们可以相信全县的各个地方社区会主动将这项战略作为他们未来空间发展战略的基础。巴尔尼姆县本身也愿意将这项发展计划与多个政策领域相互结合，帮助指导县域范围内的各项开发活动。另外，该县所做的综合空间发展战略也可以被当做是将来制定整合性区域发展规划的主要参考内容。26.3.2 第二阶段：1998—2006年
从1998年起，人们就开始按照德国的标准模式构建“柏林—勃兰登堡”地区的空间规划体系，不过当时这个体系的发展还远不够成熟。正如上文提到的，虽然联邦州层面的空间规划系统已经初步形成，但是区域一级的工作进展仍然差异巨大。整个勃兰登堡州被分为五个地区，每个地区都分别设立了区域规划协会，每个规划协会都经过选举成立的工作组，负责各项规划文件的落实工作；每个协会还有专门的办公室，由专业的人员负责这些规划文件的编制工作。不过由于人力有限，目前的成果距离将各方面策略整合到一起的综合性区域规划还相差很远。“乌克马克-巴尔尼姆”区域协会刚刚投票通过了一项规划文件，集中讨论是否要为风力发电场和采矿业专门安排指定的区域。当时刚好有一大波投资项目集中在风力发电场领域，政府认为也应该出台配套的规划文件，以便有效管理和引导风力发电场的发展。在巴尔尼姆县南部和北部之间业已存在的差距开始加剧，南部地区日渐繁荣，而北部地区则愈加落后。面对这种情况，县内部要求缩小差距的呼声越来越高，尤其是那些较为贫困的社区。在统一之前，社会主义时期中央政府可以通过向落后地区定向投资，简单地解决这个问题，但统一之后的公共部门并没有这个权力，也无法如此直接地划拨款项。这种情况就凸显出全县范围内社区之间相互合作的意义，人们需要把注意力集中在各种发展项目上。大多数情况下，这些项目都集中在依靠当地特色，吸引游客方面。在1997年底，巴尔尼姆县通过了一项整合性的经济发展构想。该县甚至专门划拨了一部分资金支持当地社区实施这些发展项目。与此同时，政府决定也要求将财政援助更多地集中在那些有助于改善县内基础设施的投资项目上，因为这样对商业开发更为有利。在第二阶段的发展过程中，我们可以愈发清楚的看到，真正从整个都市区增长受益的是柏林和周边地区。为此勃兰登堡和柏林两个州渐渐不再把彼此作为竞争对手看待，开始寻求合作的可能性和具体方式。尽管人们有意向勃兰登堡州的乡村腹地提供支持，该地区依然不可避免地面临发展滞后的问题。而这也引发了人们质疑勃兰登堡州域发展规划中的那些核心原则，认为这些方式不够恰当，到今天这种质疑也一直存在。
图4 巴尼姆县内部各个社区的可再生电力能源的生产情况（2010/2014）
图片来源：Barnim Energiegesellschaft mbH. Energie und Klimaschutz Landkreis Barnim. Bericht 2015.
26.3.3 第三阶段：2006年至今
新的阶段，整个州的发展政策开始重新调整。德意志联邦共和国自成立以来，其区域政策的基石一直是致力于为全国各地区的人民提供平等生活水平的机会，将其作为区域发展政策的主要目标（联邦空间规划法第1款，Federal Spatial Planning Act § 1）。正是由这项要求出发，联邦、联邦州和层面的综合空间发展战略一直试图在那些发展较快和发展落后的地区寻求平衡。当勃兰登堡州的人们围绕实现各地区平衡发展的州域发展政策激烈争论的时候， 2004年社会民主党执政的州政府决定选择基督教民主联盟作为自己的政治伙伴，结果追求平衡的政策模式最终转向优先资助那些具有发展强优势的区域和企业，这种做法有利于有效回收投入的资金，并可以获得高额的税收回报。在此基础上，州政府对空间和经济发展政策的基础文件进行了修订，充分体现了新的政策调整方向。关于首都地区（如今被正式称为大都市区）的发展，柏林和勃兰登堡州议会在2006年通过了一项全新的构想（整体发展构想），其主要内容集中在提供创新型的环境方面，致力于强调质量和可持续的发展道路（Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung, 2009: 36）。在一年之后，柏林和勃兰登堡两州的议会正式批准实施修订后的首都地区州域发展规划，规划的核心突出了“强化优势”，人们在强调都市区中心重要性的基础上，进一步强调把发展集中在中心地区。在整个发展政策中，一系列的中心地仍是作为最为关键的一环，相关政策继续支持它们作为作为乡村地区发展重要的组成部分。2009年的柏林—勃兰登堡州域发展规划也确定采用新的发展方式，着重强调首都地区的空间发展。对于巴尔尼姆县空间发展来说，靠近柏林的那些相对富裕的社区与其他社区之间的差距仍在加大，后者正遭受人口流失和失业问题的困扰。对于巴尔尼姆县北部来说，由社区政府或是县政府提供的社会服务面临越来越难以为继的挑战，这些服务的数量和质量都难以保证。例如，由于适龄学生大量减少，最终促使越来越多的学校关门，人口流失还导致当地需要投入更多的资金来维持公共交通系统的运行，以提供基本的可达性服务，确保人们能够到达所有其他社区。相比之下，靠近柏林的社区则完全相反。这里的居民则要求扩大现有学校的规模；持续的人口增长使当地筹备建立新的公交线路，现有交通线路上运行的巴士数目也得到增加。南北两地之间截然不同的发展情况很有可能会持续相当长的一段时间。面对这种局面，规划策略在空间和发展主题上都变得越来越强调针对性。1990年代末以来地方社区之间已经发展出了非正式网络，它们也在某种程度上获得进一步的发展。不同地区都提出了自己的发展策略，有些社区政府甚至专门聘请了官方管理机构之外的专业人员，请他们负责实施这些发展策略。巴尔尼姆县政府也改变了自己的发展战略。1990年代末以来一直在支持重点的基础设施项目。由于该县为这些项目提供的资金不断减少，这就迫使政府不得不开始重新思考其他的发展措施，开始将注意力集中在两个事关全县未来发展的政策领域：一个是（可再生）能源问题（图4），另一个是终生学习问题。2008年该县议会通过了一项致力于零排放的战略，当地在可再生能源发电、能源消费和二氧化碳排放量方面提出了自己的减排目标，大大超过了欧盟或联合国设立的的目标。另外巴尔尼姆县于2007年开始实施新的教育方案，为此还获得了联邦政府的大量资金援助，而且人们也并没有确定这两项政策结束的明确时间节点。
图5 柏林及其周边都市区确定的潜在开发区位
图片来源：Wolf Beyer, Stefan Krappweis, Torsten Maciuga, Jörg Räder, Manfred Sinz. Die Metropolregion Berlin-Brandenburg. Institut für Landeskunde, Leipzig 2002.
26.4 结语
通过回顾重新统一之后巴尔尼姆县的空间发展规划过程，我们能够清楚地看到：以前中央集权的计划经济及空间规划迅速向基于市场经济框架的规划转变。对于计划经济来说，空间规划只被视为完成既定经济目标的重要手段；相反地，1990年以后采用的空间规划系统则是建立在另一种假设的基础之上：空间规划本身可以成为其他各方面政策和发展要求提供整个构想的基础，这一构想能够帮助这些政策和要求一同确定整个空间发展的进程（图5）。这种规划理念在地处柏林周边的地方社区更容易被理解和接受。因为对这些社区来说，发展很大程度上是与经济增长相联系的。越来越多的人们对于住房、工作和社会服务等有新的需要。土地利用规划的工作流程被当做是建设新的住宅、商业和其他设施的必要途径。然而，巴尔尼姆县北方地区的情况却并非如此。在过去20年间，编制土地使用规划的活动严重放缓，这主要是因为当地的决策者越来越认为该地区没有多少发展潜力。考虑到德国的空间规划系统的任务是通过明确定位或者采取预先干预的手段参与经济增长的管理工作，但是在很多地方，这些规划并没有起到任何作用，再加上因为处在经济衰退的时期，这种效果就更加明显。就勃兰登堡州而言，如果区域规划和州域规划无法为发展（无论是经济增长还是衰退）提供有效的指导，那么人们对于这样的空间规划持质疑态度也就不难理解了。因此，至少是地方层面的发展政策就开始更多地追求发展独立项目，不过他们对于进行综合性的规划没有兴趣。地方决策机构也就倾向于把实现一个个独立的项目作为发展目标，而不愿意讨论哪些内容才是最适合地方社区整体发展目标，也不会把这些内容作为决策的基础，而这会抹杀空间规划的意义，使人们认为空间规划只是帮助完成一个个独立投资项目的工具。
来源：威廉·本弗（Wilhelm Benfer）. 巴尔尼姆县——地处大都市区边缘的无规划发展？[M] // 薛姝敏, 译. 易鑫, 克劳斯·昆兹曼, 等, 著. 向德国城市学习——德国在空间发展中的挑战与对策. 中国建筑工业出版社, 2017: 230-237.
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